在农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接试点工作总结会议上的讲话
民政部社会救助司司长 米勇生
尊敬的小建主任，各位领导，同志们：
在农村低保和扶贫开发工作深入开展的新形势下，国务院扶贫办组织召开农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接试点工作总结会议，意义十分重大。关于两项制度的衔接问题，民政部领导十分重视，先后在年内和近期的相关会议上均作了强调，提出了要求。能参加今天的会议，又给我们提供了一个新的学习机会。下面，我就农村低保工作的开展情况和我们下一步推进两项制度有效衔接的有关想法作个汇报，供大家参考。
一、提供“兜底”保障，农村低保制度平稳运行
一定数量贫困人口的存在，是当今社会的普遍现象。在党中央、国务院的领导下，我们国家为解决贫困问题进行了坚持不懈的努力。特别是改革开放以来，各级党委政府切实加强了反贫困力度，使我国的贫困人口数大量减少，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。但是也要看到，在众多的贫困人口中，有相当一部分人因病残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因，需要在实施扶贫开发的同时，通过建立社会救助制度来切实保障他们的基本生活。与此同时，由于扶贫开发的周期性，即便是有劳动能力的贫困者，在扶贫开发效益尚未显现时，其基本生活也要通过救助制度来予以保障。为此，国家在传统的农村特困户救助的基础上，建立了稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题，为农村困难群众的基本生活提供“兜底”保障的农村最低生活保障制度。农村低保制度的快速发展，为促进农村经济社会协调发展，维护农村社会的稳定与和谐等方面发挥着越来越重要的作用。
（一）各级党委政府高度重视
自2007年7月《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发［2007］19号）下发以来，各级党委、政府从贯彻“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，重视解决最迫切的民生问题，将农村低保工作列入重要议事日程，纳入政府工作的重要考核内容，有的将其列入当地“民生工程”的重大事项，党政主要领导亲自抓，通过建立制度、完善政策、加大投入、规范管理，有力地促进了农村低保制度的全面建立、应保尽保和公平公正实施。
（二）低保政策体系全面建立
各地根据国务院文件精神和地方工作实际，制定和完善了相互配套的低保政策、法规和规章，初步形成了系统的低保政策法规体系。在全国所有涉农县市区都出台农村低保政策性文件的基础上，很多地方还积极探索实现农村低保制度法制化的有效途径，有的地方以政府规章的形式将农村低保政策上升为法律规范，推动了农村低保制度的可持续发展；多数地方出台了农村低保实施细则和操作规程，对农村低保工作从申请、调查、审核、审批、发放等各个重要环节进行严格规定，为农村低保制度的规范实施奠定了基础。
（三）低保管理日益规范
2009年以来，适应农村低保工作形势的变化，各级民政部门及时将加强规范管理作为工作重点，加紧完善政策，规范程序，加强监督。一是规范低保标准的制定和调整。各地将低保标准作为划定低保范围和确定救助水平的重要依据，在科学测算基础上，按规定程序制定、公布和调整低保标准，努力做到低保工作的“按标施保”；二是规范低保对象审核审批程序，在坚持入户调查的基础上，创新民主听证和民主评穷办法，严格实行公示，实行动态管理，努力做到不漏保，不错保；三是规范低保资金管理和发放，低保资金严格实行专款专用，封闭运行，并通过银行、信用社等金融服务机构实行低保金社会化发放。通过推行规范化建设，低保实施过程日益透明公开，实施效果更加公平公正。
（四）资金投入大幅增长
近几年，中央和地方各级财政对农村低保资金的投入不断大幅增加。从中央财政补助力度看，2007年，中央财政首次列支30亿元；2008年中央财政补助增加到90亿元，增长了200％；2009年又增加到216亿元，增长140％，今年还会有一定的增长。从近几年农村低保资金支出规模看，2007年，全国各级财政共支出农村低保资金109亿元；2008年增加到229亿元，增长120％；2009年又增加345亿元，增长近60％。
（五）保障力度不断提高
随着低保投入的大幅增加和工作措施的不断强化，各地农村低保的保障力度也越来越大。在保障对象方面，各地将家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农户纳入保障范围，重点保障那些因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农户，基本实现了应保尽保，并按照动态调整的原则稳步提高救助水平。截至2009年12月底，全国共有农村低保对象4759.3万人，比2008年底的4305万人增加了10.5%；全国平均农村低保标准为每人每年1210元，较2008年底的988元提高了22%；农村低保对象月人均实际补助为64元，较2008年底的50元提高了28%。
可以说，农村低保制度的平稳运行，不仅解决了贫困人口眼前的生存问题，维护了社会稳定，促进了社会公平，也为扶贫开发创造了一个更从容的施展空间。
二、积极配合，推动两项制度有效衔接试点工作顺利开展
2009年初，国务院扶贫办与民政部联合下发通知，在湖南、河北、江苏等11个省份开展两项制度有效衔接试点工作。5月，扶贫、民政、财政、统计、残联五部门又联合下发指导意见，并以文件附件的形式下发了试点工作实施方案，进一步明确了试点工作的内容和要求。各级民政部门积极配合扶贫部门，推动农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接试点工作顺利开展，取得了明显成效，为统筹发展我国农村反贫困事业积累了有益的经验。
（一）民政部对试点工作高度重视
试点工作开始后，我部于2009年2月在湖北召开的全国农村低保和临时救助工作会议，10月在陕西、安徽召开的两个农村低保形势分析片会以及12月在江苏召开的全国社会救助规范管理工作会议上，多次向各级民政部门有关负责人员强调了两项制度有效衔接工作的重要意义，积极指导开展工作，研究解决试点工作中遇到的困难和问题。
2009年9月，我部在全国开展了“农村低保百村调查活动”，组织120多个调查小组，分别深入各省区市内的4个不同经济发展水平的行政村开展调查研究。在样本村的选取中，我们在随机抽取的基础上，特别注意选择了一部分有效衔接试点县所辖村庄，采取“整村逐户走访”的方式，实地调查走访了百余个行政村的数万农户，通过问卷调查、座谈交流等形式，全面了解了农村低保实施的基本情况，同时也对两项制度有效衔接试点工作进行了调查了解，实际地了解到了两制度衔接实施的良好效果。
（二）各级民政部门积极配合试点工作
试点省份民政部门配合扶贫部门制定了试点实施方案和工作计划，推动试点县开展工作，各试点县都成立了试点工作领导小组，主要领导亲自挂帅，并明确了一位分管领导具体负责，扶贫、民政、财政、统计、残联等部门积极配合，相互支持，主动沟通，逐步建立了分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。
在试点过程中，试点地区普遍在总结规范农村低保对象的审核审批程序的基础上，进一步健全了包括农户申请、村委会收入核查、民主评议、乡镇人民政府审核、县级审批等主要环节的贫困对象识别程序。识别出来的贫困对象，对符合低保条件的对象落实低保救助，对有发展潜力的对象实施多方面的生产性扶持政策。
（三）试点工作取得了明显成效
从我们“农村低保百村调查”了解到的情况来看，试点地区民政部门深入领会文件精神，将两项制度的有效衔接贯彻到实际工作中，使农村困难群众得到了更加有力、更加适合自身情况的救助和扶持。试点地区对符合低保条件的困难群众基本做到应保尽保，更多困难群众得到扶贫部门的扶持。
三、再接再厉，进一步做好两项制度的有效衔接
去年以来，两项制度有效衔接试点工作在全国11个省份20个县顺利开展，接下来还要进一步巩固试点成果，扩大试点范围。这对于帮助更多的困难群众，同时减轻农村低保的压力，意义都十分重大。关于下一步两项制度的衔接工作，我们将进一步作好配合。
（一）明确工作责任，实现在目标任务上的衔接
农村低保和扶贫开发都是解决农村贫困问题的重要措施，但分工上各有侧重，目标责任不尽相同。农村低保主要着眼于维持生存，保障农村困难群众的基本生活；扶贫开发主要着眼于促进发展，通过扶持有劳动能力的贫困人口实现脱贫致富。因此，各级民政部门在实施农村低保的过程中，一是要充分认识低保的责任在于为困难群众基本生活提供兜底保障，目的在于解决困难群众的生存问题，而不是帮助低保对象实现脱贫致富的途径，二是要在搞好低保的基础上，积极与扶贫开发工作衔接，帮助有劳动能力的低保对象脱贫致富，最大限度实现国家扶贫开发的战略目标。
（二）科学制定标准，实现在标准上的衔接
今年，国务院扶贫办适时将扶贫标准调整为1196元。从全国农村低保标准现状来看，目前全国平均标准为年人均1210元，已高于扶贫标准。但从分省情况看，东部9省份中有8个省份高于1196元，中西部22省份中仅有4个省份高于1196元。从分县的情况看，则有更多的地方低于1196元。这基本符合农村低保标准的制定依据，即维持当地农村居民吃饭、穿衣、用水、用电等基本生活费用，也基本与我国各地区经济社会发展状况相适应。在标准的制定中，东部地区自然会高些，但也不是越高越好；对于中西部地区，更要准确理解低保的含义，坚持从当地实际出发，不能混淆扶贫标准与低保标准的界限，简单攀比扶贫标准，更不能简单地向全国平均标准看齐。
（三）推进分类扶助，实现在对象上的衔接
由于农村低保和扶贫开发对象都是贫困人口，覆盖对象难免有所交叉重叠，两项制度对象的衔接就显得尤为重要。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村居民，扶贫开发对象是家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力的人口。简单地说，对农村低保标准以下的困难家庭，及时纳入农村低保；对其中有劳动能力的低保对象，在享受低保金的同时，符合条件的及时给予扶贫开发政策扶持。只有对农村困难群众实行分类扶助，才能实现应保尽保，应扶尽扶。
（四）加强动态管理，实现在操作上的衔接
随着农村低保基本实现应保尽保和扶贫标准的提高，下一步，两项制度衔接工作要在操作上加强衔接，实行动态管理。各级民政部门在核定农村低保对象时，要对有劳动能力和无劳动能力的家庭进行分类，并把有劳动能力的家庭适时纳入扶贫部门的扶贫开发计划；要采取定期或不定期复核，对于通过扶贫开发，收入高于农村低保标准的对象，按照程序及时办理退保手续；对于因各种原因返贫，收入下降到农村低保标准以下的农村家庭，要及时地将其纳入低保范围，保证农村低保和扶贫开发对象有进有出，及时进出。这里，我要特别强调，农村低保一定要兑现政府的承诺，在保障基本生活上切实发挥好“兜底”作用，给困难群众吃“定心丸”；同时农村低保还要弘扬自强、自立的劳动精神，鼓励低保对象通过扶贫开发走出低保，减少对低保的依赖。
（五）确保资源共享，实现在信息上的衔接
目前，除西藏自治区以外，全国30个省份基本上都以民政统计台账系统软件为基础，建立了农村低保统计台账。通过几年来的不断完善和规范，农村低保统计台账真实记录了各级民政部门农村低保工作，各地对农村低保对象、标准、补助、资金等内容能够真实准确填写，及时更新，每月上报。同时，全国社会救助信息系统已经进入了开发推广的关键阶段，相信也将很快投入使用。下一步，各地在开展农村低保和扶贫开发有效衔接试点工作中，要利用现有资源，研究使农村低保和扶贫开发实现数据共享、互通互补的有效途径，真正做到民政和扶贫部门信息互通、资源共享，争取在利用双方资源、协调相关政策方面有新的进展。
（六）积极跟进，实现在覆盖范围上的衔接
通过调研发现，两项制度的有效衔接，既可以减轻农村低保制度的压力，又可以使更多的农村贫困人口受益。今年，两项制度有效衔接试点范围将扩大到所有国家重点县，这是一项惠及更多困难群众的新举措，各级民政部门要大力配合和积极支持。今后，我们将继续加强与扶贫办的沟通协调，密切配合，共同抓好两项制度有效衔接的试点工作，使这项具有深远意义的工作惠及更大范围的农村困难群众。各级民政部门也要与当地扶贫部门想到一起，干到一起，把两项制度有效衔接工作抓实抓好，通过上下一致的共同努力，使两项制度共同为缓解和消除农村贫困现象发挥出更大效益！
同志们，民政部门、扶贫部门都是为民解困的部门，两个部门在长期的互相支持，密切协作中结下了深厚的友谊。春节将至，我受部领导委托，谨代表民政部门向辛勤工作在扶贫开发战线的领导和同志们拜个早年，祝大家身体健康，工作顺利，万事如意！
